贾康：中国房地产市场变化趋势与房地产税改革

发布日期：2024-09-19 18:17

来源类型：搜狐焦点 | 作者：芭儿·帕丽

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本文系贾康先生在21世纪房地产论坛上的发言（2021,9.18） 。

谢谢主持人。尊敬的各位领导，各位嘉宾，各位朋友：我尽量简洁地汇报一下自己的认识。按照约定，是希望我谈一下房地产税改革，我觉得要把这个事情放在整个中国房地产市场变化的大趋势里。所以，我发言的题目是“中国房地产市场变化趋势与房地产税改革”。

这方面我们先看一看房地产市场的发展态势。一二三线前些年房市成交的均价，反映景气水平——对这个景气水平我们要注意，它并不能很好来帮助我们做具体的决策，因为整个市场早已经“冰火两重天”，这里面有明显的结构特征：一线城市曾经有非常迅猛的热度上升，然后又在调控之下有非常急剧的跌落；二三线城市跟着来，但是幅度没那么明显。总的趋势上看得出来，在“9·30”新政之前，是三波上涨，一波比一波上得更加有高度。2019年以后，在比较低的位置上它又在上扬，所以才有前一段时间内对热度上升城市“约谈”等来带出了严厉实施的行政压制。

小结一下：从2010年到现在，商品房的平均售价的变化，是明显的上扬曲线，波动中间这个上扬大趋势非常清晰。如果把住宅商品房剔除，把波动修匀了以后它也是在上扬，但是一个比较平缓的上扬曲线模样。

但要强调地说，“冰火两重天”式分化，是这十年多来均价变化趋势后面的一个重要特点，对各线城市2015年以后总体的景气回升大趋势，是非常容易判断的。其后逼出2016年“9·30”新政以后的回调，应该讲是行政手段硬压下来的，并不代表中国实际上市场力量表现的长远趋势。所以要注意，不宜把三四线城市的预测思维，跟一二线混在一起，最近大家感受到宣传上特别强调的限制价格上升，实际上旁边已经有了另外的一端运行中间“限跌”这样的案例，比如最近不仅是黑龙江的一些地方，在河北唐山、湖南岳阳等地，地方政府由于种种压力，都出了限跌令，当然这个限跌令也是完全不符合市场经济逻辑的——人家供需形成的价格下调，你有什么充分的依据、调控的道理去限它的跌呢？只是这两方面合在一起，值得我们特别注意如何全面和理性地来分析看待整个中国房地产市场。合在一起的成交均价上升，市场景气看起来一直有支撑力的过程中，在结构方面有更加值得我们去探讨和把握好的问题。

行政手段这种“治标”之余，怎么对接“基础性制度建设”这个关键以落实中央所说的打造房地产长效机制？为形成健康发展长效机制，就一定要以基础性制度建设来“治本”，标本兼治中间，治本为上，这是房地产概念之下使这样一个业界能够更好发挥它应起作用的关键问题。

在整个发展大势上来说，依据国际经验有一个“纳瑟姆曲线”，中国现在真实城镇化水平，我认为就是在这个曲线上中间50%左右的位置，虽然看常住人口的城镇化率现在报出的已经63%以上了，但是不要忘了，前面那个没有水分的城镇化率——就是户籍人口的城镇化率，才只有44%高一些。换句话说，14亿中国人里的大多数，现在还没有取得城市的户籍，前面几十年进城的差不多三亿人，其中绝大多数被称为农民工的人们，他与他们的家庭成员还在基本公共服务均等化这方面对不上，实际上给了他们歧视的待遇。不是政府愿意这样做，是我们城镇化真实水平没有形成给他们提供这种有效供给的支撑力。那么这一方面是我们的问题，另外一方面也在表明我们后面的发展空间，并不是现在常住人口城镇化水平那个60%以上的指标所表现的情况，我们实际上在整个城镇化快速发展阶段，现在走到了大概一半左右。我认为也可把后面那个常住人口因素适当考虑，将44%抬到50%左右来认识中国当下城镇化水平——这不是一个很精确的说法，但我觉得大体能够告诉我们，中国后面城镇化的快速发展阶段，大概还有20个点左右，一年上升一个点也要走20年，那已经到了2035年基本建成社会主义现代化之后。这样总的对于成长性方面的佐证，我认为非常重要——这种发展阶段所余下的纵深还相当可观的情况，是我们继续认定房地产业是推进中国现代化重要的“引擎和动力源”的一个基本依据。未来的十几年、二十几年间，中国的所谓建成区，就是按照过去非常明确的规定，只要是城镇概念、厂矿区概念，都必须征收地皮，把土地归为国有终极产权——这种建成区将不断扩大，未来几十年里面大概还要有四亿左右的人要从农村进城，而且要让他们尽可能顺利、便捷地成为市民，伴随着的，一定是一轮一轮的基础设施建设和升级换代，还有一轮一轮的产业互动、产业升级，一轮一轮的人力资本培育，这样中国14亿人构成的现今世界最大人口规模经济体，虽然已经到了总量老二的水平上，有了制造业“世界工厂”这样的支撑条件，但还会在前面实现自己“成长性”的过程中，不断释放出巨量的需求。这种需求释放，在整个经济学界已经研究的所有的案例里，找不到可以匹配的另一个案例，是很独特的，只有所谓“巨国模型”才能描述的。其实这也要求我们在研究中具备清醒认识：所谓中国经济理论和实践的结合，设立中国模型，这算是非常重要的一条，这种巨国模型之下巨量的需求释放，要用双循环来得到有效供给，我们有十分客观的条件，可以依托于本土市场内循环为主体，以更好地掌握我们可掌握的确定性和主动权，同时也绝不放弃外循环，而且有非常充分的理由认定，内外循环是相互促进的。中美关系交恶以后，这几年的变化在不断证明，双循环中两方的相互促进，是我们打造新发展格局这方面中央正确给出的一个框架性认定。在双循环过程中，要不断地以有效供给来对应中国的需求释放，而且处理得好，中美关系也可以争取斗而不破，中国和其他的经济体，包括美国在内，可以争取推进“人类命运共同体”的打造，这是中国最值得争取的现代化和平发展、和平崛起之路。这个过程中间，无论你把中国分成几条线，中国整个的中心区域、城镇区域房地产的发展过程中，在比较大的覆盖面上，主题词是“成长性”，而不是有些人所说的什么要出现断崖式的回调，出现什么样的全局拐点，出现城市房地产的崩盘——从全局来说这都是危言耸听。

但是我们也承认，在“冰”的这一边，三四线城市中的一部分，“去库存”的压力仍然没有消化净尽，现在可说有些城市达到了压力消除，另外一些可能还在恶化，比如东北一些地方人口净流出，数量非常可观，给人印象很深刻，于是在某些城市里，现在说两三万元一套房子也没人接盘，这种情况比较极端，也应纳入我们要考虑的问题。

在长期的发展中间，怎样处理好这种已经在结构特征方面非常具有挑战性的一系列相关的基础性制度建设问题？我觉得至少要涉及土地制度、住房双轨制度、金融双轨制度和房地产税改革——这个房地产税，就落到今天我要专门汇报的中心词上了。别的改革，我们今天没有时间展开说，专门讲这个作为基础性制度建设任务之一的房地产税。

在概念上讲，狭义的房地产税，就是专指消费性住房保有环节的税收，在中国要从无到有。这个改革已经热议了多年，早就有政府组织的“模拟空转”这样的试点，当时称为物业税；以后又有上海、重庆两地本土试水，是在房产税名义之下的改革试点。启动房地产税的立法，早已经进入决策层的改革日程，最权威的十八届三中全会“60条”里，要求“加快房地产税立法并适时推进改革”，但实际上是步履维艰；后来的年度改革文件里，先是退到了“稳步”推进立法，再又退到了“稳妥”推进立法，实际上就是不动了，又稳又妥，连步骤都不提了。但正确的取向，我认为可看得很清楚，认识中国制度建设、制度创新对于实现现代化“关键一招”的作用，势在必行的一定是推进房地产税相关立法，在“税收法定”的道路上解决这个改革啃硬骨头的问题。同时，也要注意，可以考虑试点扩围这样的举措。本来有这样一个指导思想上面比较明显的转变：两地试点以后，曾经讨论过扩大试点范围，我参加了当时的内部讨论，但是增长极区域的某些省级行政区的态度非常犹豫，最后没有谈成。再往后，是中央改变思路，税收法定轨道上，就是立法先行，不再提扩大试点范围了。但是现在请注意，立法哪怕能够启动，一般认为这个过程可能也相当漫长，一审、二审、三审可能还吵不完，还很可能推到四审，通过四审解决一个立法问题，前面已有先例，比如预算法的修订，是经历了十多年，有些地方还等得了这样一个漫长的房地产税的立法过程吗？我认为很可能等不起了。前一段时间有财政部和其他有关部门召开的一个房产税改革试点座谈会，虽然报道很简短，但姿态非常清楚，合乎逻辑的信号，是表明管理部门至少在考虑是不是可以发掘这个扩大试点范围的制度创新潜力，可以把进一步的本土试水和推进立法过程并行不悖地来掌握。这样一个过程中，我认为一定要特别推崇理性的博弈，就是在会十分激烈的观点对撞、争议的过程中间，要实现“走向共和”式地寻求社会可接受的“最大公约数”。

中国特色之下，特别值得我们去关注的问题，我认为需要在立法启动以后，大家来最充分表达到底怎么处理好免税部分——国际经验是不用考虑这个问题的，像美国，产权很清晰，只要认定了房主，那么房主就得完税，如你说我没有现金流了，那也没什么给予优惠的可能性，你可以把房子卖了，把税交完以后，剩下的钱自己再买个小户型、买个便宜的房子，或者干脆说我现在已经是需要政府扶助的对象了，那你跟政府申请保障房去。它那个逻辑非常简明，但中国不行。中国房改之后，大量体制内的人员心里最有安慰的，是有了好地段一百多平米的一套完全产权房，说在这种情况之下要交税而不给一个扣除，社会上体制内的人首先接受不了。要把这个事情处理好，当然就比较复杂，今天不展开说，我认为网络上面已经议论得够热闹了，关键是启动立法以后，或进入试点方案设计的时候，怎么样集思广益而“走向共和”式寻求初始可接受的方案，以后再去动态优化。

在真正完成全国范围的立法之后，管理部门早已经说了，是对地方充分授权，区分不同的情况，分步推进，不会一刀切。那么一般而言，我们可以粗线条地展望，如果说几年之后，这个立法真的通过了，那么“冰”的一边的三四线城市，一般不会考虑进入第一批的先行位置。至于三亚和海南的另一些城市，那要另当别论：我认为海南现应该积极考虑加入试点范围，中央说2025年要封关，打造全球最大体量的自由贸易港区，它的旗帜上应该写的是最充分的投资便利化、贸易自由化、要素流动最充分的市场调节，还怎么能够在国际形象上再加上一条海南本岛还实行房地产交易的行政限购、限价、限贷呢？根本交代不过去，那你现在就得考虑积极地抓住机遇，以加入扩大房地产税试点范围这样一个改革举措，来实际上匹配海南自己的历史使命。

这方面有一些观点，我得简单再勾画一下基本认识，就是房地产税到底应该追求什么样的正面效应？我愿意强调，一定不能像有些人说的你给我只讲一条目标，它是综合目标、多个目标，哪个都不能少。首先，它对于房地产市场上的房价，是一个压舱促稳作用，但它不会从长期来看改变那个上扬曲线的“上扬”两个字，会使这个曲线平缓一些，特别是防止它的大起大落，这就是它的贡献。另外，它使地方政府职能转变和培养财源能够内洽，这就是助益我们解决追求多年的地方政府职能怎么真正符合市场经济、符合公共财政要求来转变的问题。第三，它可以在这个过程中间把打造地方税体系和地方财源建设合为一个事情来落实，巩固我国为搞市场经济在1994年就建立框架的分税制的制度安排，让它在地方省以下真正落地——省以下不能落地，是解释这些年我们感受到的地方基层财政困难、土地财政短期行为，以及地方隐性负债过高的一个制度性原因，釜底抽薪治本，就必须匹配上这个改革。第四，它显然在优化再分配机制方面会有贡献。房地产税是“抽肥”，抽肥以后可以“补瘦”，正好呼应着现在中央所说的优化分配机制，在提高直接税的比重方面，它是一个必选项（直接税在调节经济运行过程中间，自动稳定器的功能作用方面，它也会有贡献）。第五，在社会上总体来说，由直接税适当替代间接税，是会降低社会总的税收痛苦水平的。间接税实际上是更多地把税负落在了消费大众身上，而消费大众中间现在中国占大多数的是中低收入阶层，这个事情在经济学分析上，可以非常清楚地把它说清楚。还有第六，就是这个房地产税会自下而上培育和发展民主化、法治化的所谓“规范的公共选择机制”，如以后逐渐地越来越多社区的、地方基层的居民家庭面临这个税收，他们自然而然就会追问：我这个税交了以后政府怎么把它用好？这种公共监督、公众参与的倒逼机制，对于中国进一步发展民主化、法治化的机制，它是一个实实在在的催化剂。

关于两地试点也有争议，我简单地说一下自己的看法。我认为第一，要肯定沪渝这两地“敢为天下先”的改革精神、创新意识。这不是空话，内部讨论里我听到有地方上很有影响的领导说，我们断然不考虑加入试点，我们干嘛要惹这个麻烦，中央逼着我们做，我们再做；但另外一些有全局观念的领导人，站在地方的主政位置上他也会考虑全局。所以，这两地加入试点，是不容易的，当时是以本土的试水来以敢为天下先的精神，推进了相关改革。这个本土的试水，对于“税收法定”路径上推进改革它的贡献是什么？就是它可以佐证现在我们方案设计里的很多要点。如果了解到一些内部关于两地试点情况的讨论，就可以肯定，经济学基本逻辑的理论指引意义，在两地试点实践中间是得到充分印证的。有人说两地试点改革失败了，我认为这个说法完全没有道理。两地一开始柔性切入以后，已经感受到这个经济手段可以更有效地替代行政手段，而且是更符合市场经济运行机制的。比如上海内部的信息，是说它的差别税率0.4和0.6（只有0.2个点税率差别），附上了一条，在浦东新区买房，享受从低的税率。只是这么一个小差别，就改变了上海人过去买房的一个主导趋势，“宁要浦西一张床，不要浦东一套房”，新的很多“住有所居”的条件，按照政府的意图，实际上以合乎消费者主权的这样一种自主选择落到浦东去了，优化整个配置状态了，这不是一个经济学原理可以说明的实践中间的正面作用吗？关于重庆，有人说它的房产税不起什么作用，但怎么不起作用？“9·30”新政之前，另外几个地方都热得难受，紧张得不得了，重庆却稳坐钓鱼船，因为它是配套改革，从土地制度到住房双轨制，再到它的金融双轨制，再到它的房产税试点，配套了以后，就出现了那样的局面。

基于以上对房产税试点的评价，我认为在当下，存在着扩大试点范围的可能性和必要性。除了海南之外，深圳打造中国特色社会主义市场经济先行示范区，它理应考虑，现在它辖区的房地产调控这么尴尬，要赶快用经济手段替代行政手段；浙江按中央的要求要在共同富裕这方面形成示范区，那么也应该积极考虑加入试点范围。

有一些认识的误区，我点到为止说一下：我们已经充分论证了并不是基于土地私有制才能开征这个税。我们也充分论证了它和地租性质的土地出让金，绝对不是不相容的关系，所有的经济体都是并行的关系。说税基评估太复杂，中国人做不了，要是稍微了解一下模拟空转，就会知道这完全是无稽之谈了。说可能引起普遍的抗税和社会骚乱，甚至说天下大乱，这个很容易给决策者造成一种压力，实际上中国不可能按照这样的说法就视为畏途——你说政治体制改革完成了以后再考虑这个税，中国哪里有这样的可行性？它实际上是没有贴政治体制改革标签而加入政治体制改革因素的一个制度进步。重庆的经验已表明，它较激进地动了存量——顶级的这些住着花园洋房（独立别墅）的房主们，却没有一家出来跟政府抗税，因为犯不上，在自己每年让度那么一点儿现金流的情况之下，房主可以安安稳稳继续享受它的生活质量。我们柔性地掌握处理好这个事情，是完全有可能的。当然，我也同意要高度地审慎，初始方案一定要社会可接受。还有人说，小产权房问题解决不了，所以，无法开征。这是说反了：中国一定要解决小产权房的问题，不可能想象，一个走向全面依法治国的现代化的中国，遗留着这样大量的小产权房，有官司法院也不受理，那这还有什么现代化呢？这一改革，会倒逼着把小产权房通过分类的措施对它做一个了断，具体的利益兑现，可以逐步去做。

所以，总起来说，我的基本态度，就是我们要把这样一个改革放在全局配套中，掌握好它的必要性和它怎样实现的可行性。

这些看法请各位批评指正。谢谢大家！

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贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。